Négociations sur le Brexit : chronique d’un échec annoncé

Des siècles de diplomatie britannique, une littérature abondante sur les pratiques de négociation, une démocratie parlementaire fondée sur le débat mais aussi l’efficacité. Tout ça pour en arriver là… Comme quoi, même aux plus avertis, même aux plus vieux singes, il faut toujours apprendre à faire des grimaces. L’imbroglio du Brexit qui se traduit aujourd’hui par l’incapacité des Britanniques à mettre en œuvre les dispositions de l’article 50 du traité européen restera sans doute comme un cas d’école d’une négociation ratée. Retour sur l’épisode d’un échec annoncé et analyse des principales erreurs commises.

Tentative de décryptage

Intérêts britanniques

Très schématiquement, l’intérêt des Britanniques, tel que décidé par la majorité sortie des urnes, était de sortir de l’Union Européenne et de ses contraintes (normes, liberté de circulation des travailleurs, égalité de traitement des citoyens européens au sein de l’Union, politique commerciale commune vis-à-vis des pays tiers…) afin de retrouver son autonomie politique et économique. Leur objectif était, dans le même temps, de conserver un libre accès au marché intérieur européen, vital pour leur économie.

Intérêts de l’UE

De son côté, l’intérêt de l’Union Européenne consistait à préserver les économies des pays membres en évitant une concurrence potentiellement déloyale à ses portes en ouvrant son marché à un pays qui se refusait à en accepter les règles. L’objectif des négociateurs européens était donc de subordonner un accord de libre-échange à l’acceptation de règles du jeu cohérentes avec celles de l’Union et de ne pas créer de précédent relatif à une sortie de membres trop facile.

Une zone d’accord inatteignable…

Cet écart fondamental entre les intérêts et les objectifs des deux parties comportait un point sensible pour le Royaume-Uni, dont on se demande s’il a bien été identifié en amont de l’ouverture des négociations. En effet, à l’issue du Brexit, la frontière entre l’Irlande du Nord et l’Irlande du Sud indépendante deviendrait la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni. Dès lors, la négociation cristallise un problème politique : si la Grande-Bretagne accepte un statut dérogatoire pour l’Irlande du Nord, elle provoque l’opposition des Unionistes et des conservateurs au nom de l’unité du Royaume; si elle maintient la frontière entre les deux Irlande, elle remet en cause l’avancée historique de la paix en Irlande du Nord. C’est ainsi que le piège s’est refermé sur Theresa May et son gouvernement conservateur : soit le Royaume-Uni accepte les conditions européennes et conserve une espèce de dépendance vis-à-vis des politiques européennes, ce qui contrevient à ses intérêts et objectifs initiaux, soit il refuse l’accord et compromet non seulement son accès au marché européen, mais également le fragile équilibre obtenu sur la question irlandaise. La Première ministre britannique, à l’issue de négociations complexes, a opté pour la première option. Le Parlement pour… on ne sait pas trop quoi, et la négociation patine.

Comment les Britanniques se sont-ils fourvoyés dans cette impasse prévisible dans laquelle, vote après vote au Parlement, on peine à percevoir une issue claire se dessiner ? Une négociation est un moyen pour aboutir à une décision entre des parties dont les intérêts sont divergents mais qui n’en sont pas moins dépendantes l’une de l’autre. Comment les Britanniques ont-ils pu négliger cette interdépendance et ne pas anticiper que l’UE avait elle aussi des intérêts à faire valoir dans cette histoire ?

Leur conduite de la négociation a constitué indéniablement un cas d’école des erreurs à ne pas commettre et notamment des écueils générés par une préparation mal menée ou par un mandat irréaliste.

Pourquoi cet échec était-il prévisible ?

Une négociation est un processus de prise de décision collective qui se tient entre des partis qui sont non seulement interdépendantes (intérêts communs) mais dont les intérêts sont également divergents ou différents sans être nécessairement incompatibles. Tout l’enjeu de la négociation est donc de trouver une zone d’accord qui satisfasse les intérêts des deux parties. Cela requiert une bonne préparation pour s’assurer que notamment :

• Les objectifs que l’on se fixe ne soient pas irréalistes et incompatibles avec ceux de l’autre partie – s’ils le sont, le risque est de ne jamais trouver de zone d’accord avec l’autre, de revenir bredouille auprès de ses mandants et d’actionner son plan B… « heu bah en fait, le Brexit.. bien comment dire…, c’est plus compliqué que ce qu’on croyait, car en fait, la sortie, eh bien, elle remet en cause un certain nombre de nos engagements pris avec d’autres pays depuis ½ siècle… Notre plan B, c’est la sortie sans accord, et comment dire… ».
• Le mandat du négociateur soit clair – s’il ne l’est pas, le risque est de ne pas avoir de pouvoir et de perdre en légitimité auprès de ses mandants et auprès de la partie adverse… « Oui alors en fait j’avais fini par accepter un accord, mais en fait notre Parlement s’y oppose. Je suis face à un mur, je vais donc demander un nouveau délai, puis un autre pour essayer de m’en sortir ».
• La stratégie soit déterminée et collectivement partagée pour chacune des parties de la négociation – le risque, si la stratégie n’est pas collectivement partagée, c’est le clivage interne ou l’apparition de sous-coalitions au détriment du point de vue collectif.

Ces pré-requis ont-ils bien été pris en considération par les britanniques en amont de la négociation avec les négociateurs de l’UE ? Difficile d’y répondre sans simplifier un processus en réalité complexe, mais il apparait aujourd’hui que le gouvernement britannique est confronté à ces 3 risques liés à une négociation mal préparée ou à une décision trop hâtive.

Brexit : quelques facteurs de succès d’une négociation… ou d’échec !

1- Avant toute chose, identifier ses intérêts, ses valeurs de réserve et celles de l’autre partie

Quelque deux ans après le lancement du Brexit, la stratégie des Britanniques est toujours aussi obscure. Quelle vision les partisans du « Leave » avaient-ils de leurs relations avec l’Union ? Cette vision était-elle explicite, assumée, partagée avec le Parlement et le peuple Britannique ? Il semble que non, ce qui a conduit, semble-t-il, les négociateurs à naviguer à vue, à devoir assumer un mandat impossible car fondé sur l’illusion d’une sortie de l’Union inconditionnelle et sans contrepartie, découvrant les écueils au fur et à mesure qu’ils se présentaient à eux. Sans une préparation précise, et notamment sans la conception d’une cartographie des intérêts de l’ensemble des parties prenantes, le risque est de se lancer dans une négociation à l’aveugle et de ne jamais trouver de zone de convergence possible.

2- Identifier et hiérarchiser ses intérêts collectifs afin d’identifier des solutions nouvelles, à défaut de déterminer les compromis acceptables

Faute d’avoir explicité au préalable ses intérêts collectifs et sa stratégie, aucune majorité au Parlement britannique ne s’est dessinée sur l’ampleur et la nature des compromis acceptables. Persuadés de pouvoir avoir le beurre et l’argent du beurre, les parlementaires britanniques ont perçus les concessions acceptées par les négociateurs britanniques comme des renoncements inacceptables. Ce qui explique une partie des blocages actuels.

3- Identifier les enjeux de l’autre partie de la négociation

Focalisés sur les enjeux de politique interne, les Britanniques semblent avoir négligé de prendre en considération les intérêts des différents pays de l’Union Européenne. Malgré des positions politiques aussi opposées que peuvent en avoir par exemple l’Allemagne et la Hongrie, les négociateurs britanniques se sont heurtés à un front uni et déterminé des pays européens, décidés à ne pas brader leurs intérêts commerciaux et ceux de leurs citoyens résidant en Grande-Bretagne.

4- Ne pas sous-estimer la détermination de son interlocuteur

Dans la fermeté de la position européenne, il ne faut sans doute pas négliger la volonté de « punir » la Grande-Bretagne et de dissuader d’autres pays de suivre son exemple. Il n’en demeure pas moins que les négociateurs britanniques ont tablé à l’excès sur les possibilités de jouer sur les divisions et les divergences entre les pays européens pour obtenir un accord favorable à leurs intérêts.

5- Être prêt à assumer les conséquences d’un éventuel échec des négociations

Dans les discussions autour du Brexit, il s’est rapidement avéré que les négociateurs britanniques étaient en position de faiblesse. Non seulement l’absence d’accord se révélerait plus préjudiciable à l’économie britannique que pour celles des pays de l’Union (encore qu’elles seraient loin d’être neutres pour un certain nombre de secteurs, l’agriculture, la pêche notamment) mais la frontière irlandaise mettrait à vif une des fractures de l’Histoire du Royaume-Uni.

Bref, ces négociations, mal engagées ou irréalistes, ne pouvaient pas aboutir dans de bonnes conditions ! Et ce qui est vrai pour le Royaume-Uni, l’est aussi pour les entreprises… Mais c’est une autre histoire…

Sophie Berlioz